Über Vorgesetzte als Führungspersönlichkeiten und was das für ihre Arbeitsschutzverantwortung bedeutet.

Nach § 13 Abs. 2 ArbSchG kann der Arbeitgeber zuverlässige und fachkundige Personen schriftlich damit beauftragen, ihm obliegende Aufgaben nach diesem Gesetz in eigener Verantwortung wahrzunehmen.

I. BVerwG 2016 und VG Schleswig 2021

Das BVerwG hob im Juni 2016 eine Pflichtendelegation gemäß Arbeitsschutzrecht an einen Professor der Universität Augsburg auf[1]. Es fehle erstens an seiner Fachkunde und zweitens an der hinreichenden Bestimmtheit des Delegationsschreibens; drittens sei zwar gemäß Beamtenrecht eine „Inpflichtnahme von Professoren auf dienstrechtlichem Wege“ möglich, die Universität habe „diesen Weg indes nicht beschritten, sondern eine Aufgabenübertragung nach § 13 Abs. 2 ArbSchG erlassen“.

Das VG Schleswig hielt im Januar 2021 eine Übertragung von Arbeitsschutzpflichten gemäß ArbSchG auf einen Dezernatsleiter dagegen für rechtmäßig[2], setzte sich dabei mit dem Urteil des BVerwG nicht auseinander und korrigierte so unausgesprochen einige höchstrichterliche Grundaussagen – zwar zutreffend.

Das VG Schleswig sieht die Rechtmäßigkeit der Pflichtendelegation gemäß § 13 ArbSchG insgesamt in vier Punkten anders als das BVerwG:

II. Fachkunde – und die Berücksichtigung der sozialen Rolle und Führungsposition

Das BVerwG meinte 2016: „Die Bezugnahme auf eine von dem Inpflichtgenommenen selbst erstellte Gefährdungsbeurteilung genügt zur Vermittlung ausreichender Fachkunde nicht. Dies gilt hier überdies deshalb, weil die Übertragungsverfügung die dort in Bezug genommene Gefährdungsbeurteilung ausdrücklich als nicht abschließend bezeichnet.“ Das „flächendeckend für alle Lehrstuhlinhaber und Dekane praktizierte Übertragungsverfahren an der Universität wird der Voraussetzung hinreichender Fachkunde in § 13 Abs. 2 ArbSchG nicht gerecht“.

Das VG Schleswig begründet die hinreichende Fachkunde[3] des Pflichtenempfängers – erstens und „insbesondere“ und genau anders herum als das BVerwG – mit der selbst erstellten Gefährdungsbeurteilung: „spätestens hiernach“ sei er fachkundig. Zweitens ging es auch im Landesamt im Norden – wie in der Universität im Süden – um die flächendeckende Delegation von Arbeitsschutzaufgaben auf eine Ebene. Das kritisierte das VG aber nicht, denn auch die Gesetzesbegründung stellt zutreffend klar, dass im Öffentlichen Dienst die Beauftragung auch in einer allgemeinen Verwaltungsvorschrift geschehen kann[4]. Und das VG betonte, der Beamte besitze „als Dezernatsleiter und als Führungspersönlichkeit“ die „erforderliche Fachkunde für den Arbeitsschutz“, und stellt damit auf einen zentralen Aspekt der juristischen Begründung von Arbeitsschutz- und Sicherheitspflichten und damit -verantwortung ab, den das BVerwG übersieht:

Die Verkehrssicherungspflicht – und damit auch die Arbeitsschutzpflicht – „knüpft an typischerweise Gefahren reduzierende soziale Rolle, die hierauf vertrauende Verkehrserwartung und die tatsächliche Wahrnehmung der Aufgabe, nicht an den Vertrag“[5]. Soziologisch beinhaltet eine soziale Rolle – so Niklas Luhmann in seiner Schrift „Der neue Chef“ – eine „generalisierte Verhaltenserwartung“. Auch im Recht ist die soziale Rolle ein zentraler Begriff und etwa bei Fahrlässigkeitsstraftaten anerkannt[6]. Bei der Sorgfaltspflichtverletzung wird betont: „Art und Maß der anzuwendenden Sorgfalt ergeben sich aus den Anforderungen, die bei einer Betrachtung der Gefahrenlage ‚ex ante‘ an einen besonnenen und gewissenhaften Menschen in der konkreten Lage und der sozialen Rolle des Handelnden zu stellen sind“[7]. Die Arbeitsschutzmanagementnorm DIN ISO 45001 sagt das in Nr. 5.3 so: „Beschäftigte aller Ebenen der Organisation müssen die Verantwortung für jene Aspekte des SGA-Managementsystems übernehmen, die sich in ihrem Einflussbereich befinden.“ Denn „Verantwortlichkeit richtet sich nach den Befugnissen, da niemand für etwas verantwortlich gemacht werden soll, auf das er wegen fehlender Befugnisse keinen Einfluss hat“[8].

Ohne es immer soziale Rolle oder Verkehrserwartung zu nennen, setzen das zahlreiche Gerichtsurteile um[9]. Die DGUV Information 211‑006 stellt in Nr. 3 klar: „Vorgesetzte ohne Verantwortung gibt es nicht. Wer es ablehnt, Verantwortung zu tragen, kann nicht Vorgesetzter sein.“ In den Durchführungshinweisen zu § 12 VBG A1 a.F. heißt es sehr prägnant: „Vorgesetzte und Aufsichtführende sind verpflichtet, im Rahmen ihrer Befugnis die zur Verhütung von Arbeitsunfällen, Berufskrankheiten und arbeitsbedingten Gesundheitsgefahren erforderlichen Anordnungen und Maßnahmen zu treffen und dafür zu sorgen, dass sie befolgt werden. Insoweit trifft sie eine zivilrechtliche und strafrechtliche Verantwortlichkeit.“

Insoweit ist eine Pflichtenübertragung – wie sie im Landesamt im Norden und an der Universität im Süden auf dem Prüfstand war – nicht rechtsbegründend, sondern nur deklaratorisch. Die Arbeitsschutzpflichten entstehen nicht erst durch den schriftlichen Übertragungsakt gemäß § 13 Abs. 2 ArbSchG, sondern sie bestehen schon kraft Amtes und mit Übernahme der Position – also als Lehrstuhlinhaber oder Dezernatsleiter und damit (in den Worten des VG Schleswig) als Führungspersönlichkeit. Die DGUV Information 211‑001 „Übertragung von Unternehmerpflichten“ stellte klar, die Aufgabendelegation „erübrigt sich“ daher, „soweit“ bei Leitungsfunktionen „bereits aus einem anderen Rechtsgrund eigenständige Pflichten auf dem Gebiet der Unfallverhütung“ bestehen – z.B. bei „betrieblichen Führungskräfte und Vorgesetzten, z.B. Meister. Denn die Verantwortung dieser Personen, für die Sicherheit und den Gesundheitsschutz am Arbeitsplatz und damit für die Gefahrenabwehr in ihrem Bereich zu sorgen, ergibt sich bereits im Wesentlichen aus den ihnen übertragenen Aufgaben, also aus der Stellung, die sie im Betrieb einnehmen. Einer gesonderten Übertragung dieser mit der Stellung des Vorgesetzten ohnehin verbundenen Pflichten bedarf es nicht.“

In diesem Sinne sagte der BGH im Urteil zum Unfall der Wuppertaler Schwebebahn: „Maßgebend für die Begründung einer Garantenstellung ist allein die tatsächliche Übernahme des Pflichtenkreises, nicht (auch) das Bestehen einer entsprechenden vertraglichen Verpflichtung“[10]. Jeder Leiter (von was auch immer) ist kraft dieser Leitungsposition weisungsbefugt: Es gibt keine (Leitungs-)Befugnis ohne Arbeitsschutz- und Sicherheitsverantwortung[11]. Reinhard Sprenger bringt das in seinem Buch mit dem passenden Titel „Die Entscheidung liegt bei Dir“ für Managemententscheidungen so zum Ausdruck: „Die Freiheit, entscheiden zu können, beinhaltet auch den Zwang, entscheiden zu müssen.“ Das gilt auch im Recht: Das „Können“ ist die Befugnis, das „Müssen“ ist die daraus folgende Pflicht: „Herrschaft hat Verantwortung als Kehrseite.“[12]

Wegen dieser Automatik – diesem „Gesetz der Unauflöslichkeit“[13] – kann bei Führungskräften nicht fehlende Fachkunde angenommen, werden wenn ihnen – nur deklaratorisch – die Arbeitsschutzpflichten übertragen werden. § 13 ArbSchG bewirkt auch nur zusätzlich die „öffentlich-rechtliche Wirksamkeit der Beauftragung“[14] und dient nur der „Erweiterung des Adressatenkreises zur Erleichterung behördlicher Überwachung und Vollzugsanordnungen“[15].

Das VG Schleswig begründete die Fachkunde übrigens dann noch detailliert für zahlreiche Rechtsbereiche. Zur Gefahrstoffverordnung etwa[16] kann der Beamte „sich durch die Lektüre der einschlägigen Vorschriften, die ihm das Amt im Wesentlichen bereits in der Verfügung vom 23.10.2018 benannt hat, inhaltlich und fachlich ausreichend informieren. Der Umfang der Unterweisung der Mitarbeiter ist im Wesentlichen auf die informatorische Wissensvermittlung durch den Antragsteller auf die Grundzüge und die für sein Dezernat denkbaren Gefährdungen beschränkt.“

III. Bestimmtheit – und die erforderliche Auslegung

Das BVerwG kritisierte 2016, das Delegationsschreiben „ist völlig offen, weil hier nicht einmal auf den jeweiligen Zuständigkeitsbereich Bezug genommen wird. Dementsprechend ist die Formulierung bei den Lehrstuhlinhabern und den Dekanen auch identisch“ – und es sei „völlig unklar, welche konkrete Verpflichtung sich hieraus ergeben soll“.

Doch es war völlig klar, auf welche Pflichten und welchen Zuständigkeitsbereich sich die Delegation bezieht – nämlich auf den „Lehrstuhl“. Das VG Schleswig hat diese Begrenzung des Arbeitsschutz-Pflichtenumfangs auf den eigenen Leitungsbereich erkannt und betont, der Dezernatsleiter sei pflichtig „für seinen Aufgabenbereich“ bzw. „in seinem Dezernat“. Beim Professor versäumt das BVerwG bei der Diskussion der hinreichenden Bestimmtheit diese Auslegung, wenn es sagt, „derartig weitgefasste Formulierungen stehen in Widerspruch zu dem gesetzlichen Aufgabenkreis und Schutzzweck des Arbeitsschutzgesetzes“.

Das Gegenteil ist richtig. Erstens entsteht wegen der in II. geschilderten Verantwortungsautomatik ein (wie weit auch immer reichender) Zuständigkeitsbereich nicht erst durch das Delegationsschreiben. Zweitens stellt das BVerwG diesen zwar – wenn man so will – weiten, aber klaren Pflichtenumfang an anderen Stellen des Urteils selbst fest: die Zuständigkeit gilt „für den Lehrstuhl für Bürgerliches Recht und Zivilverfahrensrecht, Römisches Recht und Europäische Rechtsgeschichte“. Im Sachverhalt betont das Bundesgericht, dass der Professor die Pflichten „in seiner Funktion als Lehrstuhlinhaber erhielt“, und in der Begründung stellt es den „Bezugspunkt“ in der „einleitende Formulierung“ des Übertragungsschreibens heraus, „in der auf den jeweiligen Lehrstuhl Bezug genommen wird“. Dieser Zuständigkeitsbereich ist nicht völlig offen, sondern völlig klar.

IV. Die Bedeutung der Gefährdungsbeurteilung

Nach dem Urteil des BVerwG 2016 wurde immer wieder behauptet, Voraussetzung für die Pflichtenübertragung gemäß § 13 Abs. 2 ArbSchG sei das Vorliegen einer Gefährdungsbeurteilung. Auch nach der Entscheidung des VG Schleswig wird das geschehen – so wie es zuweilen auch heißt: „Letztlich kann die Fachkunde nur angemessen präzisiert werden, wenn eine verlässliche und belastbare Gefährdungsbeurteilung nach § 5 ArbSchG erstellt und dokumentiert worden ist.“[16]

Das VG Schleswig sagt indes nur, „zunächst ist eine Gefährdungsbeurteilung durchzuführen, in deren Folge der Dienstherr zu entscheiden hat, ob die zu beauftragende Person die an diesen Arbeitsplätzen möglicherweise entstehenden konkreten Gefährdungen beherrschen kann.“ Gefährdungsbeurteilung ist hier insoweit indes nicht der richtige Begriff: Bei der Beurteilung der Arbeitsbedingungen gemäß § 5 ArbSchG geht es um die Ermittlung der für die Beschäftigten mit ihrer Arbeit verbundenen Gefährdung und die Beurteilung, welche Maßnahmen des Arbeitsschutzes erforderlich sind. Im Rahmen des § 13 Abs. 2 ArbSchG geht es dagegen nicht um eine tätigkeitsbezogene, sondern um eine personenbezogene Beurteilung der Geeignetheit – es ist eine Personalentscheidung. Es geht insoweit um eine Aufgabenübertragung gemäß § 7 ArbSchG – und § 13 Abs. 2 ArbSchG ist lex specialis für den Aspekt der Arbeitsschutzpflichten[17].

Es gibt keinen Grundsatz: erst Gefährdungsbeurteilung gemäß § 5 ArbSchG, dann Pflichtenübertragung gemäß § 13 Abs. 2 ArbSchG. Es ist vielmehr umgekehrt. § 13 Abs. 2 ArbSchG ermöglicht die Delegation, „Aufgaben nach diesem Gesetz in eigener Verantwortung wahrzunehmen“ – und zu den Aufgaben des Arbeitsschutzgesetzes gehört gemäß § 5 die Gefährdungsbeurteilung. Auch diese Pflicht zur Erstellung einer Gefährdungsbeurteilung kann daher übertragen werden[18]. Erstaunlich ist, dass das BVerwG die fehlende Fachkunde auch mit dem Argument begründet, dass „die Übertragungsverfügung die dort in Bezug genommene Gefährdungsbeurteilung ausdrücklich als nicht abschließend bezeichnet“. Diese Dynamik der Entwicklung und des Standes von Arbeitswissenschaft und Technik ist ein zentrales Merkmal des Arbeitsschutzrechts[19]. Selbst ohne neue Erkenntnisse hat der Arbeitgeber eine Verbesserung von Sicherheit und Gesundheitsschutz der Beschäftigten anzustreben (§ 3 Abs. 1 Satz 3 ArbSchG).

V. „Arbeitsschutzweg“ gemäß § 13 ArbSchG ist zugleich „Dienstrechtsweg“

Bei folgenden Sätzen beruft sich das VG Schleswig dann doch noch auf das Professoren-Urteil des BVerwG: „Nach gefestigter Rechtsprechung des BVerwG kann der Dienstherr aus jedem sachlichen Grund den Aufgabenbereich eines Beamten verändern, solange diesem ein amtsangemessener Aufgabenbereich verbleibt. Die Ermessenserwägungen des Dienstherrn können vom Verwaltungsgericht im Allgemeinen nur daraufhin überprüft werden, ob sie durch Ermessensmissbrauch maßgebend geprägt sind. Die Prüfung bleibt grundsätzlich darauf beschränkt, ob die Gründe des Dienstherrn willkürlich sind.“ Das BVerwG sagte 2016 weiter: „Über die Einrichtung und Ausgestaltung von Dienstposten entscheidet der Dienstherr aufgrund der ihm zukommenden Organisationsgewalt nach seinen Bedürfnissen. Wie er seine Stellen zuschneidet und welche Zuständigkeiten er ihnen im Einzelnen zuweist, fällt in sein Organisationsermessen. Der Dienstherr kann einem Beamten daher auch weitere Aufgaben aus dem Bereich des Arbeitsschutzes übertragen, soweit hiergegen nicht im Einzelfall besondere sachliche oder persönliche Gründe sprechen.“

Dann setzte das BVerwG aber hinzu[20]: Die „Inpflichtnahme von Professoren auf dienstrechtlichem Wege ist nicht zu beanstanden“, aber „dieser Weg“ sei „vorliegend indes nicht beschritten, sondern eine Aufgabenübertragung nach § 13 Abs. 2 erlassen“. Das ist ein Missverständnis: Bei jeder Aufgabenübertragung oder -veränderung geht man parallel zum Weg des Arbeitsschutzrechts immer und automatisch den Weg des Dienstrechts. Man muss das nicht klarstellen oder Beamtenrecht zitieren; man kann die Wirkung eines „Erlasses“ gemäß § 13 Abs. 2 ArbSchG nicht gegen dienstrechtliche Folgen abschirmen – man kann bei Aufgabenkonkretisierungen nicht nicht dienstrechtlich agieren. Es gibt keinen Pfad der Pflichtenübertragung nur nach § 13 ArbSchG, der als getrennter und einziger Weg ohne dienstrechtliche Wirkungen beschritten werden könnte. Eine Delegation gemäß § 13 ArbSchG ist zugleich und untrennbar eine „organisatorische Maßnahmen des Dienstherrn“. Das erkennt auch das VG Schleswig und betont zutreffend, „die Befugnis zur Beauftragung folgt beamtenrechtlichen Grundsätzen“, und zieht so die auch vom BVerwG im Professoren-Urteil herausgearbeiteten dienstrechtlichen Grundsätze in den § 13 ArbSchG hinein – und ergänzt:

Dem Dienstherrn „steht ein weiter Gestaltungsspielraum zu, der nur eingeschränkt gerichtlich überprüfbar ist und darauf beschränkt ist, ob die Gründe des Dienstherrn willkürlich sind“[21]. Für das VG Schleswig „gibt es keine Anhaltspunkte dafür, dass der Dienstherr hier ohne sachlichen Grund gehandelt hat“. Das Gericht betont, der Dienstherr ist „(sogar) verpflichtet“ die erforderlichen Maßnahmen des Arbeitsschutzes zu treffen und verweist auf § 3 ArbSchG, insbesondere die Pflicht gemäß Absatz 2 Nr. 1 ArbSchG, unter Berücksichtigung der Art der Tätigkeiten und der Zahl der Beschäftigten für eine geeignete Organisation zu sorgen[22] – und das VG ergänzt: „Dies kann unter Umständen auch die Pflicht nach sich ziehen, Arbeitsschutzaufgaben zu delegieren, wenn nur auf diese Art das notwendige Maß an Arbeitsschutz sichergestellt ist. Bei der Größe und Struktur der Dienststelle des Antragstellers spricht vieles dafür, dass eine Übertragung der Dienstherrenpflichten im Arbeitsschutz zumindest sinnvoll war, um einen effektiven Arbeitsschutz zu gewährleisten. Bei der Frage, auf welche Weise, in welcher Form und in welchem Umfang der Akt der Pflichtenübertragung erfolgt, steht dem Dienstherrn ein weiter Organisationsspielraum zu.“


Fußnoten 
[1] BVerwG, Urt. v. 23.6.2016 (Az. 2 C 18/15).
[2] VG Schleswig Beschl. v. 11.1.2021 (Az. 12 B 91/20).
[3] Zur Fachkunde gemäß § 2 Abs. 5 BetrSichV siehe Wilrich, Praxisleitfaden Betriebssicherheitsverordnung, 2. Aufl. 2020, Kapitel 2.1, S. 103 ff.
[4]    BT-Drs. 13/3540 v. 22.01.1996, S. 19.
[5]    OLG Frankfurt a.M., Urteil v. 9.11.2005 (Az. 1 U 119/05) – besprochen als Fall 28 „Gerüststurz Gießen“ in Wilrich, Bausicherheit – Arbeitsschutz, Baustellenverordnung, Koordination, Bauüberwachung, Verkehrssicherungspflichten und Haftung der Baubeteiligten (2021).
[6]    Vgl. Wessels / Beulke, Strafrecht Allgemeiner Teil: Die Straftat und ihr Aufbau, 40. Aufl. Rn. 669.
[7]    Vgl. z.B. BGH, Urteil v. 4.9.2014 (Az. 4 StR 473/13); BGH, Urteil v. 19.4.2000 (Az. 3 StR 442/99) – Garantenstellung des stellvertretenden Leiters eines Transfusionszentrums.
[8]    Kieser/Kubicek, Organisation, 3. Aufl. 1992 bzw. Kieser/Walgenbach, Organisation, 5. Aufl. 2007 - jeweils Kapitel 3.2.1.3 (1).
[9]    Siehe Wilrich, Arbeitsschutz-Strafrecht – Haftung für fahrlässige Arbeitsunfälle: Sicherheitsverantwortung, Sorgfaltspflichten und Schuld – mit 33 Gerichtsurteilen (2020).
[10] BGH, Urteil v. 31.1.2002 (Az. 4 StR 289/01).
[11] Ausführlich Wilrich, Arbeitsschutzverantwortung für Sicherheitsbeauftragte – Bestellung, Rechtsstellung, Pflichten und Haftung als Vertrauenspersonen und Beschäftigte (2021).
[12] Kindhäuser, Strafrecht – Allgemeiner Teil, 5. Aufl. 2011, § 11 Rn. 22.
[13] So Ewald Stiller/Jürgen Schliephacke, Führungsaufgabe Arbeitssicherheit – Handbuch für Führungskräfte (Hrsg.: Berufsgenossenschaft der Feinmechanik und Elektrotechnik), 1988, 4.1, S. 14.
[14] VG Regensburg Urt. v. 31.3.2011 (Az. 5 K 09.2518) – besprochen als Fall 12 „Unfall bei Inbetriebnahme der Füllziegelanlage“ in Wilrich, Praxisleitfaden BetrSichV, 2. Aufl. 2020, S. 385 ff.
[15] VG Augsburg Urt. v. 20.12.2012 (Az. 2 K 11.632) – besprochen in Wilrich, Sicherheitsverantwortung – Arbeitsschutzpflichten, Betriebsorganisation und Führungskräftehaftung, 2016, Fall 17, S. 188 ff.
[16] Zur ihr Wilrich/Wilrich, Gefahrstoffrecht vor Gericht – 40 Urteilsanalysen zum Arbeitsschutz und zur Haftung nach Chemikalien- und Explosionsunfällen, 2021.
[17] So Kohte/Faber/Feldhoff, Gesamtes Arbeitsschutzrecht, 2. Auflage 2018, ArbSchG § 13 Rn. 25.
[18] So auch Häfeli, in: Schwab/Weber/Winkelmüller, Beck‘scher Kommentar Arbeitsschutzrecht, 4. Edition 1.1.2021, ArbSchG § 13 Rn. 23.
[19] So auch Wiebauer in: Landmann/Rohmer, GewO, 84. Lieferung Februar 2020, ArbSchG § 13 Rn. 52.
[20] Ausführlich Wilrich, Die rechtliche Bedeutung technischer Normen als Sicherheitsmaßstab – mit 33 Gerichtsurteilen zu anerkannten Regeln und Stand der Technik, Produktsicherheitsrecht und Verkehrssicherungspflichten (2017).
[20] BVerwG, Urteil v. 23.6.2016 (Az. 2 C 18/15).
[21] So auch BVerwG, Beschluss v. 26.11.2004 (Az. 2 B 72/04) – zu einer Umsetzung in einem Schleswig-holsteinischen Ordnungsamt.
[22] So auch Häfeli, in: Schwab/Weber/Winkelmüller, Beck‘scher Kommentar Arbeitsschutzrecht, 4. Edition 1.1.2021, ArbSchG § 13 Rn. 3.

 

Rechtsanwalt Prof. Dr. Thomas Wilrich ist tätig rund um die Themen Produktsicherheit, Produkthaftung und Arbeitsschutz einschließlich Betriebsorganisation, Führungskräftehaftung, Vertragsgestaltung und Strafverteidigung. Er ist an der Hochschule München zuständig für Wirtschafts-, Arbeits-, Technik- und Unternehmensorganisationsrecht und Autor von Fachbüchern: Sicherheitsverantwortung (Erich Schmidt Verlag), Arbeitsschutz-Strafrecht (Erich Schmidt Verlag), Produktsicherheitsgesetz (ProdSG), Betriebssicherheitsverordnung (BetrSichV), Rechtliche Bedeutung technischer Normen.

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